郑州作为认罪认罚从宽制度的试点地区之一,试点工作开展以来,郑州两级法院积极推动工作开展,成立了专门领导小组,联合出台了实施细则,组建了专门审判团队,并在完善诉讼程序,规范量刑标准等方面进行了系统性的探索、实践。通过二年的试点,试点工作呈现出审判效率、判息诉率、判前非羁押率、非监禁刑适用率、人均结案率大幅提升的特点,量刑公开、当庭宣判进一步彰显司法公正。
一、试点工作开展情况
2017年1月起至2018年7月,郑州市中级人民法院适用认罪认罚制度审结一审案件6件,14个基层法院共审结认罪认罚案件8111案k9168人(不包含被告人在审理阶段认罪认罚的案件),占同期全部刑事案件审结数的52.07%。试点初期,由于协调配合、法律熟悉度等因素,整体适用率较低,通过一年的磨合,认罪认罚案件的适用率呈逐步提高态势,2018年1-7月份,适用率分别为53.57%、48.46%、55.12%、67.87%669%、67.16%、60.27%。为推动试点工作开展,主要采取了以下工作一是加强组织领导,推动工作顺利实施。此项工作受到了省各级政法机关的高度关注和支持。省委政法委专门召开会议,进行工作部署。省法院要求郑州市尽快制定方案、细则,推动工作开展。郑州中院成立了试点工作领导小组,加强组织领导,制定了《郑州市中级人民法院刑事案件认罪认罚从宽制度试点实施方案》,明确了实施步骤和方法。同时,各基息试点法院也相应成立了领导小组,制定了实施方案;开展业务培训,召齐试点工作推进会,对试点工作进行了再部署,加快推动试点工作开展。各政法单位加强协调配合,形成推进试点工作的整体合力。
二是坚持以问题为导向,多措并举解决工作难题。加强对问题的究,及时采取措施,努力解决工作存在的问题。针对社区调查评估问题探索形成了侦查、审查起诉委托为主,自行调查评估为辅的模式,有效解决了社区调查由谁委托的问题。针对速裁程序庭审简单,易导致审查不严的问题,增加了法庭调查,经审查发现被告人到案经过不清晰或部分事实不清楚的,当庭可以进行调查,有效杜绝了因自首问题引发的上诉案件。针对试点前期值班律师不能及时介入的问题,加强与司法行政机关协调除在法院、看守所设立值班律师外,还建立了值班律师库,提供联系方式,承办人员随时联系值班律师提供法律帮助。针对提出的速裁庭审简化导致震慑作用不够、庭审不严肃问题,高新区等法院引入法庭教育,宣判前,对被告人进行训诫、教育,促进被告人真诚悔罪,取得良好效果
三是精确把握改革重心,多方探索试点路径。把规范从宽量刑标准、探寻公正与效率平衡点、有效确认被告人真诚悔罪、提高办案人员积极性等方面作为改革重心,在实践中不断探索创新。探索阶梯量刑模式,鼓励犯罪疑人、被告人尽早认罪认罚。探索程序启动路径,建立协商启动模式,对被告人表示认罪认罚,公诉机关未启动程序的案件,法院利用庭前会议或者庭前准备时间,召集控、辩双方进行协商,对控辩双方达成认罪认罚协商,并同意适用程序的,可直接审理。这种启动模式,有效保障了被告人获得从霓处罚权利,提高了认罪认罚案件适用率。目前全市通过换商启动模式,审理的认罪认罚案件占比达10%。创新被告人判前行为评估模式,新密法院建立以复耕补种模式为样本的判前行为评估模式,出台《破环森林资源案件被告人主动复植补种从轻处罚意见》,把被告人判前签署复耕补种协议、主动恢复环境行为,作为评估被告人真诚认罪认罚标准,并作为判处缓刑的评估依据,不再委托社区调查。同时,联合社区矫正机关,定期对复耕补种情况进行复查,作为对被告人在社区矫正期间表现好坏的评价依据,让被告人用行动体现认罪认罚。目前已办理该类案件7案25人,犯罪嫌疑人、被告人均自觉、主动进行复植补种,青山得到了恢复,认罪认罚得到有效确认。
四是合理优化人员配置,引导案件繁简有序分流。合理构建审判团队,是引导案件繁简分流关键。郑州法院建立多种形式的速裁审判团队,中院在2015年就创建了速裁审判庭,登封、管城分别建立了速裁审判庭和速裁中心,将适用速裁程序、简易程序审理的案件进行有效分流,新密、惠济、港区、高新等地实行专人审理。通过优化人员配置,构建多种形式专业团队,实现了20%的人办理80%案件目标,缓解案多人少矛盾,推动专业化、精细化审判。
五是构建多样诉讼模式,有效提高诉讼效率。(1)发挥资源整合优势,打造“一站式”办案样本。新密市法院利用看守所建立的速裁法庭,构建“一站式”办案模式。公安、检察、法院、值班律师同时进驻速裁法庭。一个值班律师站,同时为侦查、起诉、审判机关及被告人提供服务,有效节约司法资源;公安机关办结案件随时移送到专门公诉人团队,方便快捷;公诉人讯问犯罪嫌疑人近在咫尺,签署具结书时值班律师隔壁就到;派驻的法官、助理,当天立案、当天告知、当天开庭、当庭宣判,实现“一天结案”。(2)利用科技优势,实现远程视频开庭。金水法院在看守所安设远程视频开庭系统,被告人不必羁押到法院,通过三方视频开庭审理。(3)实行刑拘直诉办案模式,实现7天结案。针对可能判处拘役,且不宜判处非监禁刑的案件,利用侦查机关7天办案期限,实现3日以内提起诉讼,2日内审查起诉完毕,2日内审结,从侦查到审结共用时7天。目前我市部分地区采用了此项工作机制。(4)取保候审手续全程化,对适用速裁、简易程序的案件,侦查阶段已办理取保候审手续,且未到期,经检察院、法院审查不需要改变强制措施的,可不重新办理相关手续,实现一个取保候审手续在各个诉讼环节进行流转。通过多措并举,全程发力系统性地构建了快速诉讼机制,不仅显著提高诉讼效率,同时,也减轻了承办人员工作负担,提高了适用积极性。
二、试点工作成效
试点中,从“实体从宽、程序从简”两个方面入手,紧紧围绕改革目标、方向,在《试点办法》框架内,完善程序设置,规范文书制作,保证改革目标依法有序落实。由郑州市中院主导,会同其他政法单位制定《郑州市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施细则(试行)》,明确了律师参与程序、规范了从宽幅度、简化了部分诉讼程序;制定《认罪认罚刑事案件被告人应知事项告知书》等7种文书样本和《认罪认罚刑事案件速裁、简易、普通程序庭审规范》,对文书制作、庭审设置、诉讼程序进行完善、规范。同时,为提高量刑建议的精确度,郑州市法、检两院共同制定了《郑州市认罪认罚案件常见罪名量刑指引(试行)》,对认罪认罚的从宽幅度进一步进行了明确,对15种罪名的量刑进行了规范。各基层法院也制定了本地区实施细则。登封、高新法院还制定了《常见罪名量刑规范指引》。登封、新密、巩义、新郑法院制定了《程序回转机制规定》.建立程序转化机制,规范程序转化流程。通过完善制度、规范程序运行,郑州法院全面落实各项改革要求,确保改革依法有序开展。通过近两年的不懈探索,试点工作成效凸显,主要体现在以下几个方面:
一是宽严相济刑事政策得到具体化体现。我市将认罪认罚作为一项准法定情节,在量刑时一般予以从宽处罚,95%以上被告人得到从轻或减轻处罚。从宽的幅度依据犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的阶段、真诚悔罪表现、退赔退赃等因素,实行较大幅度的从宽处罚,最高从宽嶇度可以减少基准刑的50%以下,使被告人实体权利得到切实保障。2017年至2018年7月,我市判处免予刑事处罚14人、单处罚金1024人、适用缓刑470人,缓、免及单处罚金的比例较高,占认罪认罚人数的63.35%。
二是被告人权益得到充分保障。主要体现在4个方面:第一,高效的诉讼程序及判前非羁押率的提升消除了轻罪案件“关多久判多久”的顽疾。我市认罪认罚案件中,10天内审结6723件,115天内审结497件6-20天内审结399件,21天至1个月内审结185件,审判效率明显提升。判决前非羁押人数达6419人,占认罪认罚人数的70.34%。第二,律师全程参与,为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。对没有委托辩护人的,各诉讼阶段均为犯罪嫌疑人、被告人提供了法律帮助或指定辩护人使犯罪嫌疑人、被告人能够充分熟悉认罪认罚的后果。第三,被告人认罪认罚的自愿性、合法性得到充分保障。庭审中当庭询问被告人对公诉机关指控的犯罪事实、量刑建议及适用认罪认罚程序的意见,听取控辩双方意见,听取被告人最后陈述意见,切实保障被告人各项权利。被告人对具结或其供述提出异议的,及时转换程序,充分保障其认罪认罚的真实性。其中,速裁程序转为简易程序136件,速裁程序转为普通程序38件,简易程序转为普通程序58件。第四,上诉、抗诉率明显减少。试点中,上诉、诉132件,占认罪认罚案件数的1.62%。上诉、抗诉率的降低也从一个侧面反映出,程序的简化,并未带来被告人权益的损害。
三是司法资源得到进一步优化。员额制改革后,法官数量减少,刑事员额法官受案量增加,但对结案率的影响较小,全市2017年度刑事案件的审结率平均达到90%以上,得益于认罪认罚制度的实施。大量案件实现有效繁简分流,适用速裁、简易程序审理的认罪认罚案件达7627件,占认罪认罚案件数的94.03%。简化、高效的审判程序,使司法资源配置得到进步优化。同时,上诉、抗诉的降低,也节省了二审审判资源。
三、存在的主要问题
(一)内在驱动力不足,制约轻罪案件有效繁简分流
认罪认罚从宽制度的核心设置是认罚协商,而控辩双方是认罚协商的主体,这就决定了认罪认罚从宽制度的启动主体是公诉机关。全市90%的认罪认罚案件是由公诉机关建议启动,10%的案件是由法院和检察院协商启动。从数据表象看,认罪认罚从宽制度,尤其是速裁程序的适用率较高。然而,通过各基层试点法院反馈的意见及座谈发现,公诉机关启动程序的自发性并不高,主要受以下几个因素影响:
1.程序简便度。程序的简便度越高,承办人员自愿启动速裁程序的概率越大。大部分检察官倾向于适用简易程序(此处是指未适用认罪认罚从宽制度的简易程序),认为简易程序的诉讼模式较速裁程序的诉讼模式更加便捷。将速裁程序与简易程序,从审理期限、庭审程序、证据标准、裁判文书制作等5个方面进行对比发现,速裁程序较简易程序,增加了量刑建议的提出、提供法律帮助、认罚协商等环节,部分案件需要多次协商而文书制作的难易程度并未发生实质性改变。庭审程序的简化对工作量的减少不足以抵消程序增加带来的影响。
2.可能判处刑罚的轻重。量刑协商时,被告人希望公诉机关提出更加有利于自己的较为轻缓的处罚,追求缓刑的执行方式。刑罚越轻的案件,控辩双方就越容易达成量刑协议,公诉机关启动程序的比率就越高。全市的判罚情况集中反映了这一现象。
3.案件数量。选取全市4个法院进行对比。其中A、B法院位于市区,两法院受理刑事案件数量位居全市第一、二,平均年受案量达1200-1400件,A法院速裁程序适用率达38.1%,B法院裁程序适用率达42.4%。CD法院属我市辖区的县(市)法院,平均年受案量均在700件左右,C法院速裁适用率达58.5%,D法院适用率达70%以上。根据数据分析,案件
多的地区适用率反而不高。通过了解,案件多的地区,检察官名下案件较多.无法在10天内完成工作,导致未启动速裁程序。例如,A市法院的检察官曾一次收到29个案件,在10天内基本无法完成量刑协商工作,导致部分案件按照简易程序审理。同时,诉讼效率的提高,也意味着单位时间内的工作量、工作压力增大,导致动力不足。比如,集中起诉15起案件,般在一个星期内要完成阅卷、送达、制作文书、认罪协商、通知辩护人参与等工作,法院可以集中开庭审理,减少工作量,检察院必须要分别会见,其工作强度大大增加。
4.指标考核。2014年速裁程序试点期间,Z市对适用速裁程序的适用设置了一定考核指标,要求适用率占三年以下有期徒刑案件数的30%以上。认罪认罚从宽制度试点期间,虽没有设定具体指标考核,但各政法机关相继多次召开推进会议,大力推动工作开展,并在案件评选等方面予以倾斜。适用率的提高与绩效考核和专项工作的持续推动有密切关系,具有很强的被动性。
综上认为,虽然影响内在驱动力不足的因素有多方面,但主要因素是程序简便度和指标考核。现行速裁程序并没有明显增加审判阶段的工作量,特别是律师全覆盖改革的试行,反而抵消了工作量增加带来的冲击除工作强度增加以外,高速运转的程序,使大量案件得到快速处理。然而,审查起诉环节的工作量却明显增加,导致内在驱动力不足,出现了案件量多的地区,适用率反而不高的现象(数量绝对值高)。速而不简的程序设置,可能会导致大量符合速裁程序条件的案件适用简易程序办理,影响有效繁简分流目标的实现。依靠绩效考核和专项工作的推动,难以维持改革的持续良好运转,应从程序设置上予以完善,解决当前问题。3
(二)多重因素,限制值班律师作用发挥
值班律师在保障犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性上起到了关键作用。调研中发现,审查起诉和审判阶段值班律师作用均存在一定问题。审查起诉阶段,有的检察机关仅向律师口头介绍案情,允许查阅起诉书;有的检察机关仅向值班律师提供证据目录;值班律师不参与量刑协商,仅在签署具结书时允许在场见证。被羁押的犯罪嫌疑人,仅在签署具结书时由值班律师当场向其分析认罪认罚可能带来的后果,量刑建议提出前并来获得法律帮助。审判阶段,一般在开庭当日,指派值班律师为被告人提食法律帮助,允许查阅卷宗,但时间因素导致律师无法查阅卷宗,仅能根套被告人陈述提供有限的帮助,这种情况以判前羁押的被告人为主。导致上述情况出现的主要原因有以下3个方面
一是值班律师的定位不清晰、职责不明确。有观点认为,值班律师在诉讼中的地位不能等同于指定辩护人,仅能起到见证人作用,对值班律为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助时的诉讼权利应当进行限制。这导致值班律师会见被羁押的犯罪嫌疑人、充分了解案情、参与协商的权利受到限制。深层次原因则是对协商难度增加的忧虑。审判阶段,有观点认为被告人已经认罪认罚,提供法律帮助的意义不大,造成法律帮助形式化二是诉讼期限的限制。由于符合速裁条件的案件,审查起诉时间仅有十天,在案件量较多的情况下,检察机关急于与被告人签署具结书,挤压了律师提供有效帮助的时间。三是律师刑事专业素养及经费保障的不足。部分律师虽然执业时间较长,但参与刑事辩护较少,缺乏实践经验。值班律师报酬极为有限,与其他业务相比收入悬殊过大,导致优秀律师不愿参与这项工作
(三)职責边界不清,导致诉讼衔接问题多发
认罪认罚从宽制度中,认罚协商程序的设计突破了原有诉讼理念,给控诉、审判职能带来了改变。目前,不论是法院还是检察院依然依黑传统的诉讼理念进行起诉和审判,出现了权责不明晰问题,导致诉讼衔接问题多发,也给被告人权益带来了一定损害。突出表现在两个方面。首先,量刑建议是否应当向法院提供附加依据存在争议。虽然,《试点办法》第二十条规定“对于认罪认罚案件,人民法院依法作出判决时一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”,但部分检察官认为量刑权归属审判职能,量刑建议并不具有约束力,且不应承担相应责任,出现了量刑建议的提出是否应当向法院提供相关依据的争议,导致了量刑建议随意性较大、适用缓刑的社区调查评估由谁委托及法院依据量刑建议判罚后检察机关又以“适用法律错误,导致量刑不当”提起抗诉等问题。
其次,协商过程形成的笔录及值班律师意见是否应当移送法院存在争议。《试点办法》第十条规定:“在审查起诉过程中,人民检察院应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚可能导致的法律后果,就指控的罪名及适用的法律条款等听取犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师的意见,记录在案并附卷。”实践中,移交审判机关的关于量刑协商的材料中,仅有权利义务告知书、具结书,庭审中审查被告人认罪认罚的自愿性也往往通过这两份材料及当庭被告人的陈述。而协商过程形成的笔录及值班律师意见并未纳入移送范围,部分检察院认为属内部流程,不能移送。
四、制度完善建议
认罪认罚从宽制度的实施是一项系统性工程,每个诉讼环节紧密相连。解决上述存在的问题,需要从整个诉讼环节入手,需在制度设计上进一步强化对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性、合法性的保障,构建平等参与的认罪协商程序;在现有诉讼模式下,进一步寻求突破,实行有限的书面审理模式,简化程序设置,提升内在驱动力,并厘清控、审职能,或许有助于更好的落实宽严相济的刑事政策,实现公正与效率的平衡,实现案件繁简分流的价值目标。
(一)平等参与,认罚协商正当性程序建构的基点
“平等参与”是程序正当性价值取向之一。量刑协商的正当性是保障犯罪嫌疑人、被告人自愿认罚的核心环节。其程序设置也应建立在平等参与的基础之上,其要素包括保障被追诉人获得平等谈判能力,以及辩方拥有获得程序启动的平等地位。保障平等谈判能力,离不开律师提供有效的智力支持;而程序启动的平等地位,则需要构建双向启动模式。
确保犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助,是保障犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪的基本制度保障。而在诉讼中起到关键作用的值班律师的诉讼权利在立法层面仍不明确,为有效帮助带来潜在的风险。如何确保值班律师在诉讼中为犯罪嫌疑人、被告人提供有效法律帮助,我们认为,首先,明确值班律师阅卷权。值班律师提供法律咨询仅仅依据犯罪嫌疑人被告人陈述,其作出的分析判断是不客观、全面的。其应当通过阅卷知天在案证据,充分了解案情,唯有如此,才能为犯罪嫌疑人、被告人提供准确、全面的法律帮助。其次,赋予值班律师协商在场权。律师协商在场的目的,旨在依法为案件的处理提出法律意见,切实维护犯罪嫌疑人的合法权益,防范犯罪嫌疑人被迫接受量刑意见。美国、法国等国家都设立了律师在协商中在场权的规定。再次,赋予值班律师会见权。对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人,值班律师通过会见,可以与其进行充分的交流,提供咨询和有效法律帮助。权利的保障离不开配套制度的建立,在保障值班律师诉讼权利的同时,也应建立相应的保障体系。例如将值班律师费用纳入中央财政预算,确保足额发放或探索设立公职律师制度。
双向协商启动模式。《试点办法》虽未对量刑协商程序的启动作出明确规定,但不可争辩的事实是公诉机关在程序启动中拥有绝对的主导、控制权。受现实因素影响,有的符合认罪认罚从宽适用条件的案件,由于检察机关未启动适用该制度,而导致自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人丧失从宽处罚的机会。因此,赋予辩方申请适用认罪认罚从宽的权利显得尤为重要。对符合认罪条件,犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人或值班律师提出认罪认罚申请的,应当启动认罚协商程序,听取辩方提出的量刑意见公诉机关认为量刑意见合理的,应签订具结书。辩方获得平等的启动权利,也有助于减少因量刑问题引发的上诉案件。
(二)转变理念,厘清控诉、审判职能边界
刑事诉讼职能是刑事诉讼主体为了实现特定的目标和任务,在刑事诉讼过程中所具有的作用和功能,它包括控诉、辩护与审判三大基本诉讼职能。随着认罪认罚从宽制度的改革,诉讼模式也发生了一定的变化。第,审查起诉模式发生了变化。具体体现为以下两个方面:(1)赋予了控辩双方进行认罚协商的权利,设置了相应的保障程序,强化了犯罪嫌疑人和律师的参与,控诉模式不再仅仅是控诉机关查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人向法院提起公诉的单方行为。(2)公诉机关量刑建议权有了法律依据,修改后的《刑事诉讼法》规定了量刑建议的效力,即除影响公正审判的以外,人民法院一般应当采纳量刑建议。实际上,体现了对控辩双方诉讼主体地位和协商结果的尊重。第二,审理重点发生了变化。认罪认罚案件,法院应首先对被告人认罪认罚自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性进行审查。法院的审查内容由原来的事实、证据、程序审查转变为对认罪认罚自愿性、事实、证据、程序以及量刑建议的审查。随着诉讼格局、审理重点的变化,公检法机关的诉讼理念也应当随之发生改变,以促进认罪认罚从宽制度的准确、有效实施。
