一、试点运行情况分析
2016年底开展认罪认罚从宽改革试点以来,广州法院充分利用刑事速裁程序改革试点先发优势,严格规范工作机制,切实保障诉讼权利,不断创新改革模式,成效明显。2017年1月至2018年8月,广州两级法院审结认罪认罚案件18124件20650人,占同期审理的刑事一审案件总数
的59.54%。
(一)社会效果良好
试点中,检察机关对16562件认罪认罚案件依法提出从宽量刑建议,其中法院采纳量刑建议16119件,采纳率97.33%。非羁押强制措施和非监禁刑适用比例进一步提高,认罪认罚案件犯罪嫌疑人、被告人被取保候审、监视居住的占34.81%;免予刑事处罚的占0.32%,判处三年有期徒刑以下刑罚的占97.02%,其中判处有期徒刑缓刑、拘役缓刑的占33.33%,判处管制、单处附加刑的占0.33%。对认罪认罚的被告人依法从宽处理,有助于他们早日复归社会,保障社会和谐稳定,充分体现了宽严相济刑事政策的要求
(二)司法资源优化
认罪认罚案件平均审理期限从90天缩短为不到20天,诉讼效率大幅提升。认罪认罚一审案件中,15日内审结的占73.04%;适用速裁程序审结的占63.03%,适用简易程序审结的占2676%,适用普通程序审结的约占10%;当庭宣判率为8329%,其中速裁案件当庭宣判率达95%。从数据来看,约一半的刑事案件通过简化程序得到了快速审理,其中大部分案件当庭宣判,节约了大量司法资源,大大提高了刑事诉讼的效率
(三)彰显公平正义
认罪认罚案件被告人上诉率仅1.36%,检察机关抗诉率、附带民事诉讼原告人上诉率合计0.06%,审结的侵犯公民人身权利案件中达成和解谅解的占30.20%。认罪认罚案件中法律援助值班律师提供法律帮助共10155次,法律援助律师担任辩护人2298人次,充分保障被追诉人的辩护权965件在审理过程中发现不宜适用简化程序的情形及时转换程序,其中速裁程序转为简易程序387件,速裁程序转为普通程序299件,简易程序转为普通程序279件,确保“从快不降低标准、从简不减损权利”。
二、运行效果总结
(一)经验模式总结
1.两个集中整合资源
(1)集中人员办理。广州市公安局交通支队、预审监管支队和各区公安分局、区检察院、两级法院均指定专人负责审查、审理速裁案件。花都法院采用“2+1”的审判团队配置,由2名资深法官与1名轮值法官共同组成刑事速裁案件审判团队,实现专人专审与定期轮流分配相结合,以老带新,确保速裁案件审理的专业化。花都区检察院按照3:2:5的比例配置“认罪认罚组”“认罪认罚转化组”和“不认罪认罚普通组”的办案人员,办案量达到6:2:2的比例,实现繁简分流。天河法院建立与“专人专审”相配套的绩效评估机制,公平合理评估速裁团队法官的工作绩效,鼓励法官适用认罪认罚程序审理案件。
(2)案件集中处理。办案机关集中办理认罪认罚案件。公安机关集中移送审查起诉;检察院集中讯问犯罪嫌疑人,集中移送起诉案卷;法院集中安排送达,集中通知法律援助值班律师,集中安排立案、移送、排期、开庭、宣判。白云、黄埔区法院为认罪认罚案件流转建立绿色通通,优先收案、录入,收案当天移送审判庭。南沙区检察院推出“集中告权、集中签署、集中办理”的三集中办案模式,每周二在检察院内认罪认罚工作区、每周四在看守所,统一安排权利告知、证据开示、签署具结书、法律帮助或律师会见,有效节约办案时间。
2.三步快走提高效率
(1)简化法律文书。广州市检察系统简化并优化速裁案件文书格式将审查终结报告的重点放在事实认定的理由说明与最终处理意见的论述,版面缩减近70%;将起诉书简化后与量刑建议书合二为一。南沙区检察院尝试采用表格式《起诉意见书》《起诉书》《案件审查报告》。天河区检察院试行速裁案件中取消审查报告制作。越秀区法院、白云区法院等简化庭审笔录、裁判文书等模板,减少证据罗列等内容,缩短法律文书撰写时间。白云区法院审理速裁程序案件平均审理期限为3.2个工作日,审理认罪认罚简易程序案件平均审理期限为5.6个工作日.适用认罪认罚程序审理普通程序案件的平均审理期限为16.3个工作日。
(2)优化审批程序。越秀区检察院对速裁案件实行二级审批制度,投权分管副科长审批决定起诉,将速裁案件的审查起诉时间压缩在5个工作日以内。天河区检察院取消速裁案件的三级审批。白云区检察院赋予员额检察官联席会议一定的决定权,简化不起诉审批流程。海珠区法院授权法官对速裁案件被告人免予刑事处罚或适用非监禁刑。花都区法院允许法官自行签发刑事速裁案件的判决、裁定或决定,按规定确需报院长审批的允许法官口头请示后先行裁决,事后补书面审批手续。
3)科技助力改革。越秀、海珠、南沙等区实现控瓣审三方分别在法院、看守所和检察院通过远程视频开庭,值班律师远程视频协商。越秀区、花都区法院推进电子签章项目,在看守所远程视频端打印盖有院印的判决书,减少送达环节的人力与时间成本。海珠区法院以信息化手段探素建立电子卷宗流转机制,以解决刑事诉讼各阶段之间卷宗移送耗时费力的问题。白云区法院在速裁案件中以全程录音录像替代传统庭审记录,使用刻录光盘保存庭审信息。黄埔区法院利用智能语音识别技术实现话音同步转文字,减轻认罪认罚案件法庭记录负担。
3.四点探索创新机制
(1)适用范围向重罪案件拓展。广州法院在认罪认罚从宽制度试点工作中将重罪案件纳入试点范围,积累经验。2017年5月18日,广州中院适用认罪认罚从宽程序审理一起故意杀人案,从开庭到宣判仅一小时。被告人李某当庭获刑十五年后表示服判,并向被害人家属致歉。天河区法院尝试在复杂的共同犯罪案件中适用认罪认罚程序,该院审理的一批9件119人的特大电信诈骗案,其中8件案件的109名被告人同意检察院的量刑建议并签署具结书,法院采纳量刑建议依法从宽处理。该109名被告人均认罪服判。
2)量刑协商向庭审环节延伸。广州两级法院创新设立全流程协商机制。对于在审判阶段由法院依职权启动认罪认罚程序的案件,法官在庭前或庭审中向被告人释明认罪认罚从宽制度的适用条件、从宽幅度等内容,被告人在庭前表示出认罪认罚意向的,由法院及时通知检察院,由检察院借助驻法院的法律援助工作站,与被告人进行量刑协商及签署具结书等事项。在庭审中被告人认罪的,在法院主持下当庭进行认罪认罚协商。
海珠区法院探索“先定罪、后量刑”的后置式协商机制,即将被告人不认罪的案件庭审分为定罪环节与量刑环节,在被告人最后陈述前、定罪环节法庭调查和法庭辩论结束后,合议庭可根据案件情况就指控事实是否认定先行合议。合议庭认为有罪的,将认定结论先行告知控、辩双方。此时若被告人选择自愿认罪,可申请启动认罪认罚程序,检察机关就量刑与辩方开展协商,将量刑建议提交法庭。2017年10月23日,海珠区法院在一起诈骗案中试行后置式协商,促使诈骗27次、在侦查阶段多次翻供的被告人在庭前会议中自愿认罪。法院当庭宣判后被告人表示服判,判决书也从预计的50页简化至5页。
(3)扩大法律援助覆盖范围。为便于无辩护人且未被羁押的犯罪嫌疑人获得法律帮助,广州部分地区在法院、看守所设立法律援助工作站之外,还增设了驻检察院的法律援助律师工作站。黄埔区原仅在看守所设有法律援助律师工作站,认罪认罚从宽制度改革以来,该区分别在检察院法院增设法律援助律师工作站,每周定期派驻值班律师。南沙区设立了驻检察院法律援助工作站,还开设了专门的认罪认罚办案区,配有联接内网的电脑等设备,方便律师阅卷,确保审查起诉阶段犯罪嫌疑人能得到律每的有效法律帮助。天河区除在看守所、检察院、法院设立法律援助律师工作站,定期或按通知安排法律帮助值班律师之外,在司法局机关也设立了法律援助律师工作站。
(4)“刑拘直诉”突破传统办案模式。针对危险驾驶案件,广州法院打造了“刑拘直诉”快捷办案模式。按侦查阶段二天、审查起诉阶段二天和法院审判阶段三天的方案分配工作时间,分别完成侦查、审查起诉和审判工作流程,实现在刑事拘留七天羁押期满前作出判决的一整套公、检法、司刑事诉讼工作机制。目前,花都、番禺、南沙等区均对部分危险驾驶案件采取了办案模式,极大提高了工作效率。南沙区在已有认罪认罚从宽实践范本的基础上,与区内各政法机关共同研究,进一步整合轻微刑事案件办理环节,尝试逐步将直诉程序的经验从危险驾驶案向其他轻微刑事案件推广适用。
4.五重保障规范试点
(1)建章立制保障试点有序。为确保认罪认罚从宽制度改革试点有章可循,2017年6月,广州市法院、检察院、公安局、司法局、国安局、广州海关、黄埔海关等七单位联签《广州市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施细则(试行)》(以下简称《实施细则》),全面规范认罪认罚从宽制度试点工作。越秀区法院还结合实践经验制定了《关于推进以审判为中心刑事诉讼制度改革暨开展“认罪认罚从宽”配套改革的工作方案白云区检察院制定了《常见罪名认罪认罚不起诉的适用标准》。
(2)法律援助保障诉讼权利。2017年10月,市法院与市司法局联合出台《广州市开展刑事案件律师辩护全覆盖工作的实施细则(试行),在广州市启动刑事案件律师辩护全覆盖试点工作,目前已建立了一套公检法四方配合,合作建立覆盖范围更广、法律帮助程度更高的法律帮助制度。目前,广州法律援助机构在看守所、法院、检察院设立法律援助工作站23个,为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人指派律师提供法律帮助或者为其辩护。花都区将为犯罪嫌疑人提供法律帮助的时间节点前移至侦查、审查起诉阶段,保证犯罪嫌疑人在侦查阶段、审查起诉阶段签署认罪认罚具结书时均有辩护人或值班律师在场。越秀区检察院推行值班律师备案批量
阅卷、领取电子卷宗服务。黄埔区成立值班律师工作协调小组,由法院、检察院、看守所向司法局反馈法律帮助工作质量并定期通报。海珠区简化法律援助律师审核条件,由法院根据卷宗反映的被告人经济情况决定是否为其指定辩护人。
(3)落实从宽保障改革效果。一是在常见犯罪中严格执行最高法院的量刑指导意见,确保认罪认罚从宽案件的从宽幅度做到公开、公正和均衡。白云区法院在开展认罪认罚从宽制度试点过程中,同步试点罚金刑量刑规范化改革试点,使主刑和罚金刑均在从宽之余不失底线。二是建立分级量刑激励体系,对犯罪嫌疑人、被告人在公安侦查、检察院审查起诉、法院一审三个不同诉讼阶段认罪认罚的,法院分别给予不同的从宽激励幅度,鼓励犯罪嫌疑人、被告人自愿尽早认罪认罚。三是加强羁押必要性审查,减少未决羁押数量,推进非监禁刑适用,避免“刑期倒挂”“关多久判多久”,发挥社区矫正功能,发动社会各方力量帮助罪犯改造和回归社会。试点案件的非羁押性强制措施适用率为34.81%,非监禁刑适用率为398%。
(4)理论研究保障改革深化。以问题为牵引,以理论研究为导向,边实践边总结,为推进试点工作提供理论指导,为顶层设计提供实践依据越秀区法院承担最高人民法院2015年度司法调研重大课题《关于刑事速裁程序运行机制有关问题的调研》并顺利结项,对速裁程序的改革试点情况进行研究与总结分析,大胆提出对策建议。受广东省高级人民法院委托完成《刑事诉讼法》修改后司法解释中刑事速裁程序部分代拟稿及调研
(5)实质审查保障裁判公正。试点过程中广州法院注重审查被告人认罪认罚和被害人同意谅解的真实性,全方位保障案件质量,确保案结事了。法官在开庭审理认罪认罚案件前仔细阅卷,提前沟通,掌握案情,要时邀请被害人出庭,核实各项证据的真实有效性。严格推行庭前证据开示制度,保证被告人认罪认罚的合法性、自愿性、真实性。加强庭审释法,确保被告人充分知悉认罪认罚从宽制度的流程、全案证据情况、自惠认罪的法律后果等。同时,严格审查事实证据和程序事项,一且发现具有不适用认罪认罚从宽程序的情形,立即终止该程序,或者转换程序继续审理,充分保证认罪认罚从宽制度适用的合法性。2017年1月至2018年8月共有578件速裁案件或简易案件转为普通程序审理。
(二)存在问题检讨
1.启动方式。根据《试点办法》及《实施细则》,广州地区启动认罪认罚程序有两种方式
第一种是由办案单位依职权启动。具体分为侦查机关启动、检察机关启动和审判机关启动三种。关于侦查机关启动,《实施细则》第十二条规定,犯罪嫌疑人认罪认罚的,案件移送审査起诉时,侦査机关应当在起诉意见书中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚情况,并在案件卷宗封面右上角加盖蓝色“认罪认罚从宽案件”标识。在审査起诉阶段,犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的,人民检察院应当通知法律援助机构,为无辩护人的犯罪嫌疑人指定值班律师会见或者指定辩护人,并向犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师开示证据,并记录在案。在审判阶段,根据《实施细则》第三十四条,人民法院对人民检察院未建议适用认罪认罚从宽制度,经审查认为符合认罪认罚从宽条件,并征得被告人同意的,应当通知值班律师为被告人提供法律帮助。在实践中,人民法院对于检察院没有启动认罪认罚程序的案件,一般有两种情形。一种情形是在收案后,立案审查时发现被告人认罪,法院认为符合启动认罪认罚程序的案件,询问检察院意见后依职权启动,另一种情形是经立案审查,人民法院决定适用普通程序审理的案件,在送达起诉书副本时被告人对指控事实、罪名无异议的,人民法院也会依职权启动认罪认罚程序。
第二种是依申请启动。根据《实施细则》第十六条,在侦查阶段,犯罪嫌疑人向看守所工作人员、辩护人、值班律师表示自愿认罪认罚的,有关人员应当出具《犯罪嫌疑人(被告人)自愿认罪认罚通知书》通知侦查机关。侦查机关收到通知后,应当及时开展讯问工作。《实施细则》第三十四条还规定,被告人在审判过程中提出自愿认罪认罚的,人民法院征得人民检察院同意后,可以通知值班律师为其提供法律帮助。
关于启动方式的规定存在两方面缺憾:一是没有明确被追诉人的程序选择权。正当程序原则要求每个犯罪的人都有得到公正审理的机会,简化程序意味着对犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的限制与剥夺,必须建立在犯罪嫌疑人、被告人同意的基础之上。从认罪的被追诉人有权选择适用速裁程序或者简易程序审理,可以自然引申出被追诉人享有程序选择权。事实上,有被追诉人在庭审阶段主动认罪,提出申请适用认罪认罚程序。二是没有允许辩护人建议启动认罪认罚程序。在实践中,一些被追诉人自愿认罪的案件由于各种原因在审前阶段未能启动认罪认罚程序,导致到审判阶段才适用认罪认罚程序审理,工作上造成被动,也浪费了司法资源。因此,有必要授权辩护人建议启动认罪认罚程序,对办案机关依法启动认罪认罚程序形成有力监督。
2.有效法律帮助。有效法律帮助是认罪认罚从宽制度试点改革的正当性保障。在刑事速裁程序改革试点过程中,各地在看守所、法院建立了法律援助律师工作站,建立了值班律师法律帮助制度。广州地区的认罪认罚案件中的法律帮助离有效法律帮助还存在一定差距。
一是法律帮助覆盖面仍不够广。实践中,犯罪嫌疑人、被告人较少主动向值班律师进行法律咨询、申请帮助。2017年1月至2018年8月,广州地区适用认罪认罚程序审理的案件中共有被告人20650人,但值班律师提供法律帮助服务仅10155人次,指派法律援助辩护人2298人次。
二是保障有效法律帮助的工作机制还不够完善。偏远郊区律师资源少、看守所距离远,存在值班律师联系不畅的现象;个别看守所没有为值班律师会见被追诉人提供便利条件,有的值班律师每周只驻所1-2天,无法实时为犯罪嫌疑人提供法律帮助等。虽然广州法院会在庭前集中组织值班律师为未获得法律帮助的被告人提供会见,但分配给每名被告人会见的时间短,效果十分有限。值班律师不能阅卷,也影响其作用发挥。除南沙区、越秀区外,许多试点地区办案单位没有为值班律师提供阅卷机会。值班律师不掌握案件的具体事实和证据情况,难以为被追诉人提供有效法律帮助。
三是值班律师提供法律帮助的效果有限。根据《试点办法》和《实施细则》,值班律师提供的仅是法律帮助,其地位不是辩护人,因此其诉讼权利如会见权、阅卷权难以得到保障,加之有的值班律师能力不足,因此,值班律师难以提供有效的法律帮助,更多的是见证人角色。
3.证明标准把握。从《试点办法》的规定看,认罪认罚案件并未降低证明标准。实践中,对此认识不尽一致。有的速裁案件侦查人员对收集证据降低了标准,检察机关在证据比较薄弱的情况下移送起诉,导致案件在审理阶段退回补充侦查,反而降低办案效率。当然,一般而言,侦查机关担心犯罪嫌疑人翻供导致无法定案,因此并不会降低证据收集的标准。至于审判阶段,不论是认罪认罚案件还是不认罪认罚案件,法官都能够严格把握证明标准,个别案件证据不足与认罪认罚从宽制度本身无关,这里存在对证明标准的把握与理解需要统一认识的问题。
4.协商模式。目前广州地区的认罪认罚协商模式是典型的职权式协商,即由检察机关拟定量刑建议以后,询问犯罪嫌疑人是否同意量刑建议,较少接受犯罪嫌疑人的诉求。有检察官表示量刑建议是有法律效力的,一旦作出不能轻易更改,不能因为犯罪嫌疑人的意见而更改。在审查起诉阶段,几乎没有法律援助律师参与量刑协商。在这种情形下,广州地区量刑建议9733%采纳率是以宽幅度的量刑建议为代价的。有的法院2017年1月至4月审理的242件认罪认罚案件中,量刑幅度达6个月的有200件,占82.64%。有些量刑幅度甚至达到一年,接近法定刑幅度。量刑建议幅度过大,实际上是无效建议,难以保障犯罪嫌疑人对认罪认罚后果的知悉权。
职权式的量刑协商,容易削弱改革的内生动力,也容易招致对程序正当性的批评。从刑事速裁程序改革到认罪认罚从宽制度改革试点,一直有批评意见认为庭审程序过简,不利于充分保障被告人的利益。①而简化诉讼程序应当遵循一定的正当性逻辑,赋予被追诉人以程序选择权,并能有效实质参与协商程序,应是控辩量刑协商发展的方向。
5.转程序。2017年1月至2018年8月,广州两级法院共有387件速栽案件转为简易程序,有299件速裁案件转为普通程序,有279件简易案件转为普通程序。具体原因如下:一是案件复杂或证据存疑。速裁程序规定的审理期限较短,遇上案件比较复杂,需要补充证据的,法官通常会转为普通程序进行审理;二是被告人不同意适用简化程序;三是被告人翻供;四是量刑建议不当,当公诉机关的量刑建议过轻或者建议适用缓刑不当时,会转换为简易程序,安排二次开庭;五是其他原因。比如由于速裁程序的审限过短,当法官确实无法在15天内审结该案时,也会转为简易程序进行审理。
上述第四、五种转程序的理由并不充分,按照规定可以当庭建议公诉机关调整量刑建议,或者依法直接判决,转换程序重新开庭,浪费了司法资源。对于法官在速裁程序审理期限内因无法结案而转程序的,是案多人少的客观反映,需要完善配套措施才能避免。
6.量刑建议调整。广州法院在发现检察机关提出的量刑建议不当时,通常有两种做法:一是由检察机关当庭调整量刑建议,然后与辩方进行协商。这是之前最为常见的模式,有需要时法官会适度介人控辩协商,以便双方能够达成一致意见。极少数时候,法院会不通知检察机关调整量刑建议,直接判决。二是转换程序另行安排开庭。为了减少法院不采纳检察院的量刑建议的现象,近期市法院与市检察院会商后达成共识,如果法院认为检察机关的量刑建议不当,应书面通知检察机关,由检察机关在庭后与辩方重新达成新的量刑协商意见。在这种情形下,法院通常会将速裁案件转为简易程序继续审理。
调整量刑建议的主要原因在于法院与检察院之间的量刑意见不一致2017年1月至2018年8月广州地区法院共有443件案件没有采纳检察院的量刑建议。其中410件是因为量刑建议明显不当,有1件是被告人行为不构成犯罪或不应负刑事责任,有2件是被告人违背意愿认罪认罚,有7件是被告人否认犯罪事实,有1件是被告人对量刑建议提出异议,有10件是指控的罪名与法院认定不一致,还有12件案件是其他原因。
《试点办法》规定量刑建议明显不当的,法院不应采纳量刑建议,而应依法判决。关于量刑建议明显不当的判断,存在两条衡量标准:一是同类案件的判例,避免出现量刑畸轻或畸重;二是刑罚的目的,必须体现国家对于被告人行为的否定性评价(报应刑)、降低被告人的再犯可能性
(特殊预防),以及向社会上其他可能实施类似行为的人提示该行为的法律后果(一般预防)的三重目的。检法应在上述判断标准上达成共识,以确保量刑公正与平衡。
7.从宽幅度。《实施细则》要求认罪认罚从宽案件适用分级量刑激励。犯罪嫌疑人、被告人在侦査、审査起诉、审理的不同诉讼阶段认罪认罚的,人民检察院提出量刑建议和人民法院宣告判决刑时,适用的量刑激励幅度按递减原则处理,可根据最高人民法院发布的《关于常见犯罪的量刑指导意见》对犯罪嫌疑人、被告人给予基准刑30%~10%的量刑从宽激励。犯罪嫌疑人、被告人是否退赃退赔、与被害人达成和解协议、取得被害人谅解,作为量刑从宽的重要考虑因素。但在试点实践中,各区法院的做法并不相同。有的法院对在侦查、审查起诉和审判阶段认罪的犯罪嫌疑人,分别按照5%的幅度递增从宽激励的比例,有的法院则是10%。
当前认罪认罚从宽的量刑激励问题存在于以下几个方面:第一,对被告人认罪认罚是否属于独立量刑激励情节看法不一致。在2017年1月至2018年8月广州地区审理的认罪认罚案件中,将犯罪嫌疑人认罪认罚作为独立量刑情节的仅占4491%。这种导向造成认罪认罚的早晚对于从宽处罚的幅度没有根本性影响,被追诉人容易产生“早认罪不如晚认罪”的观望心理,甚至出现“认一次罪就翻供”的权宣心态,对于形成认罪案件源头分流、快速办理机制不利。第二,对最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》的效力认识不一致,近而导致从宽幅度不一致。第三,认罪认罚的从宽只能从轻而不能减轻,造成从宽幅度受到局限。第四,轻罪案件中从宽幅度的供给不足。认罪认罚情节作为从宽情节,理应与自首、立功、坦白等法定量刑情节从轻幅度相平衡,但在轻罪案件中每个阶段10%左右的量刑激励约等于1至2个月,对于被追诉人认罪的吸引力并不明显。
三、制度完善建议
修改后的《刑事诉讼法》吸收了试点经验,固定了试点成果,将认罪认罚从宽制度上升为法律规范,为该制度能够得到准确、有效实施,提出如下建议
(一)健全协商机制
认罪认罚协商机制借鉴了辩诉交易等制度中的合理元素,是认罪认罚从宽制度的一个制度创新与突破,有学者将认罪认罚协商制度作为认罪认罚从宽制度改革最大的贡献之一认罪认罚协商机制为律师更广泛和更实质性参与刑事诉讼程序提供了契机,彰显了被追诉人的主体地位,并可能重新型构侦诉关系,带来刑事诉讼制度改革思路的进一步拓展。更重要的是,量刑协商能够实现刑罚的目的,“犯罪人的认罪认罚行为及其悔罪态度的充分肯定,对社会公众乃至其他犯罪人产生某种‘诱致性制度变迁’的积极效应”,从而实现一般预防的效果。⑧针对协商机制的完善,提出以下建议
1.规范认罪认罚协商机制。公诉人初拟的量刑建议应是一较宽泛幅度,其中必须考虑犯罪嫌疑人认罚的可能性,将认罚的量刑激励涵括在内,并向犯罪嫌疑人释明。若犯罪嫌疑人选择认罚,则可享受相应量刑励。公诉人再结合犯罪嫌疑人意见,取一个相对确定区间或具体刑期作为量刑建议。一轮协商不成的,可多轮协商,辅以释法或辩论,但不得威駟或利诱。确实协商不成的,不属认罚。不得违背量刑规范化要求迁就犯案嫌疑人
2.制作统一的量刑指引。第一,制作规范化量刑文本。根据量刑规化改革的文件,结合本地区量刑实践经验,法检共同制作认罪认罚规范化量刑指引,重点是本地区认罪认罚常见案由。第二,完善阶梯式认罚量刑激励。根据犯罪嫌疑人、被告人作出程序选择的时机,将速裁程序的量刑减让调节基准刑幅度区分为10%以下、20%以下和30%以下3个档次:第三,发布量刑参考案例。对于具代表性的常见犯罪,由法检联合发布量形参考案例作为量刑协商指引。第四,组织认罪认罚案件量刑培训。对公诉人和法律援助律师开展量刑规范化统一培训,深化对认罪认罚从宽制度法律援助任务、量刑规范化要求与认罪认罚协商程序的了解与认识。
3.缩小量刑建议幅度。在当事人的主张或异议得到充分表达、不满被过程吸收时,程序和决定的正义性更容易得到肯定。①法院采纳控辩双方协商一致的结果会使法院的裁决结论获得双方的认可,试点实践中上、抗诉率低便印证了这一点。而社会公众对个案公正与否的感受部分取决于当事人的态度,被追诉人作为刑罚的实际承担者接受判决和公诉机关服从裁判能增进社会公众对判决的认可度。因此,检察机关应与辩方进行平等商,充分吸取辩方意见,而法官也应认识到采纳控辩双方充分互动形成的量刑建议更加符合诉讼民主的实质要求,提高裁判的权威,而不会提害其自由裁量权。
(二)加强权利保障
1.保障值班律师阅卷权。试点中值班律师不阅卷,仅通过公安机关的起诉意见书和检察机关的量刑建议书了解案件事实,难以全面了解案情,实质性地参与量刑协商。为了确保值班律师提供有效的法律帮助,有必要予并保障值班律师阅卷权,为其提供有效法律帮助提供必要的诉讼
便利
2.完善值班律师激励机制。提供合理的报酬是提高值班律师积极性的重要因素。建议未提供法律帮助的可按时计费,提供法律帮助的按服务人数计费;阅卷、促成被追诉人认罪认罚或参与认罪认罚协商的,相应增加薪酬。以不正当手段诱导或胁迫被追诉人认罪,造成错案的,追究其相应法律责任。为增强值班律师积极性,可推广北京海淀区的做法,允许其转任被追诉人的委托辩护人。
3.提升值班律师服务水平。规范法律帮助的咨询流程,加强对法律帮助律师的统一培训,深化法律帮助律师对速裁程序与法律帮助任务、对象情况的了解与认识,借助裁判文书公开平台和速裁案件指导案例等,帮助律师了解常见案由的规范化量刑标准。总结过往值班律师提供法律咨询服务过程中掌握的被追诉人需求信息,归纳整理被追诉人集中关心的法律问题和简明扼要的答复,形成规范化的法律帮助咨询流程标准,以制式文件的形式提供给法律帮助律师。明确值班律师的工作岗位职责和权利义务,建立驻点单位考核评价和信息反馈机制,约束值班律师的机会主义行为。
4.发挥公安看守所的积极作用。认罪认罚程序有利于提高在押人员的流转率,降低看管风险与减轻看管压力,因此,公安、看守所具有参与推动速裁程序的积极性。应充分发挥公安看守所的积极作用,借助公安、看守所的宣传与配合,使每一名在押犯罪嫌疑人、被告人都能在庭前接受法律帮助。具体做法可在办案机关决定适用认罪认罚程序后,及时将符合速裁条件的犯罪嫌疑人、被告人姓名,以及起诉意见书(起诉书)等材料提供给看守所,由看守所与司法行政部门对接,做好法律帮助工作的衔接与文书材料的流转。
(三)强化约束监督
1.约束不起诉裁量权。对犯罪情节轻微的认罪认罚犯罪嫌疑人,对其依法酌定不起诉是对其落实从宽政策的表现之一。由于酌定不起诉的案件不会诉至法院,没有审判环节和申诉机制,缺少对诉讼流程的监督,可能会成为认罪认罚程序的监督黑点。因此,需要严格规范酌定不起诉制度的适用条件与审批程序、外部监督机制
2.强化实质审查。职权主义诉讼模式的刑事诉讼以发现真实和犯罪控制为目的,国家与认罪认罚被追诉人开展的合作是有限度的。这种限度主要体现在3个方面:其一,控辩协商必须有足够的事实基础。发现真实的刑事诉讼目的,决定了认罪认罚案件的证明标准不能降低。与美国相比,德国控辩协商对认罪认罚的事实基础的要求就更高。①其二,控辩协商的范围不能超越授权。职权主义模式下,国家通过公权力发现犯罪,公诉机关只是代表国家追究犯罪,没有获得授权处分指控的罪名与事实,认罪认罚协商的范围不包含罪名与罪数,只限于量刑和程序性事项。其三,控辩协商严格依法进行。这里包含2层意思:一是协商从宽的幅度,包括主刑和附加刑,必须按照量刑规范化本文的指引在法定刑范围内确定;二是控辩协商的程序也必须严格依法,不允许私下协商或违背程序性要求。
我国的认罪认罚从宽制度,不同于美国的辩诉交易,控辩双方无权处分罪名与罪数,法院应当坚持实质性审查。借鉴德国、法国等地做法,实质性审查必须做到:第一,法官必须审查认罪认罚协商的真实性。通过庭前阅卷、当庭询问案情细节,必要时对证据进行调查等,确认认罪认罚的事实基础。第二,法官必须审查认罪认罚的自愿性。通过庭审,了解被告人是否清楚诉讼权利和认罪认罚后果,是否基于自由意志决定认罪认罚,排除认识错误情形。第三,法官必须审查量刑建议的合法性与合理性。坚持罪责刑相适应原则,同时充分尊重双方合意,尽力保持量刑均衡。第四,法官必须审查定罪的准确性。对认罪认罚存在事实基础但指控罪名有误的,法院提示双方是否需要重新协商,达成新的量刑合意
3.保障社会公众的监督权。“很多被告人将试图玩弄这个系统,假装悔意和道歉以博得量刑折减…将它们公开化很可能会缓和这些问题。为了避免沦为“暗箱操作”,《德国刑事诉讼法典》对控辩协商的透明度提出了明确的要求,规定了复杂的协商记录和告知制度,以使控辩协商的制度运作受到公众、法院和上诉法院的广泛监督。2这一做法值得借鉴,认罪认罚协商过程必须记录存档备查,量刑建议提出的过程及依据必须留痕存档。
(四)继续提高效率
1.尝试集中式庭审。在试点实践中有法院提出通过集中办理案件,提高审判效率,取得一定成效。如前所述,集中移送与集中式庭审、执行并不违反刑事诉讼原则,反而有利于合理利用碎片化时间,消解审限过短造成的工作压力,可予推广。
2.继续简化裁判文书。在现有速裁案件判决书格式基础上,借鉴《交通违章处罚决定书》的格式,进一步解放思想,简化或省略被告人身份信息、意见和判决理由等案件信息。
(五)配套机制
1.建立科学的量刑建议考核机制。认罪认罚协商的关键是量刑建议的提出。完善量刑建议的考核机制,有利于提高检察人员参与改革的积极性。其一,针对量刑建议区间过大的问题,建议:调整量刑建议采纳率的计算公式,将量刑建议区间大小作为衡量量刑建议采纳率的重要参考因素。量刑建议虽被采纳,但量刑建议区间较大的,考评得分值要低于量刑建议区间虽小但与最终量刑结论偏差不大的情形;经协商拟定的量刑建议因客观原因未被采纳的,只要没有明显违背罪责刑相适应原则,仍可在考评中得分。其二,针对有检察人员不愿意主动适用认罪认罚从宽制度的现象,建议:考核认罪认罚案件的量刑协商率,即对被追诉人认罪的案件,除被追诉人不构成犯罪或者依法不追究其刑事责任的以外,检察人员原则上应启动认罪认罚协商程序,就罪名、适用法律以及量刑建议听取被追诉人及其辩护人、值班律师意见。对符合条件而未启动认罪认罚协商程序的案件,要求经办人说明原因。其三,针对检察人员担心法院不采纳量刑建议的问题,建议:法官当庭说明不采纳量刑建议的理由,记入笔录附卷
2.开发信息化共享平台。开发信息化速裁案件共享平台,破除各办案单位之间的“信息孤岛”现象,开放各数据库的端口,进行数据对接,实现起诉意见书、起诉书、判决书、执行表格等电子文书的模块化制作,鉴定、评估、调查资料的信息共享。上海市建立的《社区矫正信息管理平台》,与法、检两机关实现信息互联,使法、检可在3天内完成对拟适用非监禁刑的被告人的调查评估工作。借此思路,可考虑网上委托评估鉴定、智能录入等相关信息化手段节约司法资源。有条件的地方还可试点速裁案件电子卷宗的网上流转,以减少频繁送卷、节假日耽误时限的现象。
3.建立合理的程序启动工作机制。绝大多数轻微犯罪的犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人,值班律师通常在速裁程序启动之后才介入。为尽可能避免认罪认罚程序应启动而不启动,损害犯罪嫌疑人、被告人的权益,还应调整工作机制。侦查阶段,犯罪嫌疑人如实供述自己罪行的,记录在案,在起诉意见书中予以载明,将案件作认罪标记,为审查起诉阶段进行量刑协商奠定基础。改变目前审批制影响效率和积极性的做法。同理,对于检察机关未建议适用认罪认罚程序办理的案件,法院认为符合适用认罪认罚条件的,应在立案前将案卷材料退回检察院。检察院按要求补充进行证据开示和量刑协商后,再重新移送案卷材料。检察院拒收退回的
诉讼材料或坚持认为应按普通程序审理的,法院立案人员应记录在案,依法按普通程序进行审理。相关案件信息和记录可妥善留存,提交公检法司联席会议讨论评议。
4.实现社区矫正异地协作。广东是流动人口大省。外来人员流动性强,以暂住证制度为代表的国家层面流动人口管理制度没有完全形成统一有效的管理机制,导致跨省流动人口犯罪判处缓刑后的社区矫正机制缺乏基础与平台,容易出现脱管、漏管现象。工作经费预算的限制,和避免矫正期间被监管人再次犯罪导致的监管不力责任追究,自然导致相互推诿的现象。解决此问题的根本出路是建立流动人口管理机制和社会征信体系在此之前,宜建设跨省的社区矫正协作机制和信息共享平台,以户籍地为社区矫正的责任主体,加大对户籍地社区矫正机构的人员配置、经费投人,强化对犯罪人的回访要求,明确对犯罪人的脱管责任,加大责任追究力度。
(六)完善司法解释的建议
1.承认犯罪嫌疑人、被告人的反悔权。认罪认罚必须基于自愿,反悔权是对犯罪嫌疑人、被告人的合法权益的重要保障。对达成量刑协商后反悔的犯罪嫌疑人、被告人,必须尊重其反悔的权利。一是不得将其在量刑协商中的认罪答辩作为证据,只有侦查机关或检察机关合法获取的口供才能作为定案证据。二是办案机关必须认真审核其反悔的原因与合理性,尤其注重审核在量刑协商过程中有无以胁迫或欺骗手段骗取犯罪嫌疑人、被告人认罪的情形。三是法官必须对量刑建议进行最后把关,确保定罪量刑合法、公正。
2.保障犯罪嫌疑人、被告人的程序选择权。从功利的角度看,赋予犯罪嫌疑人、被告人适用程序的选择权,可以使其通过对不同审判模式的利益权衡做出对自己最有利的制度安排;从价值的理念看,赋予被告人程序选择权,凸显了对其诉讼主体地位的尊重,改变了以往仅将犯罪嫌疑人、被告人当作被动施罚对象的片面观点
3.赋予辩护人、值班律师程序建议权。犯罪嫌疑人、被告人的程序选择权在专业人士的有效法律帮助下能得到更好实现。海珠区法院尝试由辩护人建议启动速裁程序,以保障符合认罪认罚条件的案件能够适用认罪认罚从宽程序解决,既保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益,又能真正实现繁简分流的目的。
